Последовавший за ликвидацией старого Рослесхоза и Госкомэкологии РФ период управленческого хаоса нанес и лесному хозяйству, и охране природы такой урон, последствия которого не удается ликвидировать до сих пор, и вряд ли удастся ликвидировать в обозримом будущем.
Последующие несколько лет запомнились главным образом новой кадровой политикой государства в сфере управления лесами (сохраняющейся до сих пор) - замещением профессионалов с профильным образованием и соответствующим опытом работы удобными и на все согласными дилетантами. Со дня ликвидации Федеральной службы лесного хозяйства органами управления лесами федерального уровня ни дня не руководил профессионал с опытом работы в соответствующей области. Вытеснение специалистов затронуло все уровни системы государственного управления лесами. Однако, своих дилетантов в системе управления лесами все еще не хватало, и подготовка некоторых решений возлагалась на другие ведомства - например, ключевые поправки, которые вносились в старый Лесной кодекс РФ (1997 года), и проект нового Лесного кодекса РФ готовились Минэкономразвития РФ.
В 2006 году произошло событие, по разрушительному воздействию на лесное хозяйство даже перекрывшее итоги ликвидации Федеральной службы лесного хозяйства и Госкомэкологии РФ - был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации (подписан Президентом РФ В.В.Путиным 4 декабря 2006 года). Подготовка нового кодекса началась еще в 2004 году, а некоторые его положения были введены еще в старый Лесной кодекс (например, федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ работники лесного хозяйства были лишены полномочий по охране лесов, а полномочия по тушению лесных пожаров и управлению "сельскими" лесами были переданы органам государственной власти субъектов РФ). Разработчиками нового Лесного кодекса первоначально планировалось введение частной собственности на леса, с исключением возможности приватизации лишь некоторых категорий земель, охватывавших в сумме менее десяти процентов лесов страны; кодекс в целом писался под идею массовой приватизации леса и ухода государства из лесного хозяйства. Идея массовой приватизации лесов вызвала сильное народное возмущение, и власть была вынуждена от нее на тот момент отказаться - но должным образом переработать проект нового кодекса под изменившуюся концепцию не успели, или просто не сочли нужным. В результате получился некий гибридный документ, разные части которого фактически писались под разные идеи обращения государства с лесом и потому плохо стыковались друг с другом. Кроме того, проект нового кодекса писался далекими от леса людьми под некое идеалистическое представление о лесах, сформированное официальной лесной статистикой и отчетностью (основой которого была идея об исключительном богатстве нашей страны лесными ресурсами и о хроническом недоиспользовании этих ресурсов).
Главными итогами введения нового Лесного кодекса РФ (федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ) стали:
1. Разрушение экономических основ лесного хозяйства (способности лесохозяйственных организаций содержать свой штат, обеспечивать выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов, в том числе по борьбе с лесными пожарами и другими бедствиями, в основном за счет доходов от собственной хозяйственной деятельности). Лесное хозяйство из более или менее самодостаточной отрасли народного хозяйства превратилось в дотационную отрасль, потребляющую огромные средства из бюджета, но при этом еще и совершенно неспособную обеспечить содержание лесов хоть в каком-то порядке. Количество людей, занятых в лесном хозяйстве, сократилось за время действия нового Лесного кодекса примерно вчетверо, что не только подорвало силы лесного хозяйства, но и усугубило нищету в лесных деревнях и поселках.
2. Окончательное уничтожение государственной лесной охраны. Формально лесная охрана была уничтожена еще федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, лишившим лесников и других работников леса полномочий по охране лесов. Но фактически в 2005-2006 г.г. леса еще не были бесхозными и беспризорными: работники лесного хозяйства, хотя и лишенные почти всех былых полномочий, все еще осуществляли некоторый присмотр за лесами, обеспечивали их охрану хотя бы от пожаров и от некоторых видов лесонарушений. После введения нового Лесного кодекса большая часть работников леса просто лишилась работы, "хозяйствующие" структуры превратились в бесправных подрядчиков-временщиков, а главным смыслом существования "управляющих" структур стало поддержание отраслевого бумагооборота - и заниматься охраной лесов стало практически некому. За время действия нового Лесного кодекса количество людей, чьи должностные обязанности так или иначе были связаны с охраной лесов, сократилось примерно вшестеро, при этом резко упал уровень материально-технической обеспеченности лесной охраны (за исключением отдельных богатых регионов) и радикально вырос бумагооборот. Фактически основная часть лесов превратилась в беспризорную территорию, брошенную государством на произвол судьбы.
3. Значительное ускорение процессов распила лесных земель (изъятия лесных земель из государственной собственности и общего пользования граждан Российской Федерации с использованием пробелов и противоречий в лесном и смежном законодательстве). В Подмосковье, окрестностях других крупнейших городов страны и в целом в наиболее густонаселенных районах система управления лесами фактически уже выродилась, или быстро вырождается, в систему распоряжения землями из-под леса и предоставления этих земель под реализацию разнообразных проектов, с самим лесом практически никак не связанных. В 2010 году в Лесной кодекс были внесены поправки, запрещающие уменьшение площади лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, но в реальности эти запреты или не работают вовсе, или работают формально, не препятствуя распилу земель из-под леса (из-за правовой неопределенности понятия "лес" и по многим другим причинам). Распил земель из-под леса в городах и пригородных зонах стал одним из наиболее обычных нарушений конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
Введение нового Лесного кодекса и проведение основанных на нем реформ привело и к другим неблагоприятным изменениям в системе управления лесами (разрушению централизованной системы авиационной охраны лесов - Авиалесоохраны, подавлению и вытеснению из леса малого бизнеса, упадку лесной науки и лесного образования, остановке ряда крупнейших инвестиционных проектов лесного сектора, и т.д.).
Наиболее заметным итогом лесных реформ последних двенадцати лет стали пожарные катастрофы 2010-2011 г.г., и катастрофическое начало пожароопасного сезона в лесах некоторых регионов в 2012 году. Пока недооцененной обществом остается массовая гибель еловых лесов Европейской России в результате вспышки численности короеда-типографа, на предпосылки к которой (повреждение лесов ураганными ветрами и ослабление засухой) и на начало которой ослабленное реформами лесное хозяйство не смогло должным образом отреагировать. Распил земель и его последствия пока также остаются недооцененными обществом (в основном благодаря тому, что между принятием "распильного" решения и фактическим изъятием лесного участка из общего пользования обычно проходит несколько лет), но и сам распил, и связанная с ним обеспокоенность граждан растут в последние годы лавинообразно.
Экономические итоги лесных реформ последних двенадцати лет также весьма плачевны. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на лесное хозяйство в 2011 году составили 44,57 млрд. рублей. Доходы консолидированного бюджета от использования лесов в 2011 году составили 21,21 млрд. рублей. Таким образом, даже с точки зрения наполнения бюджетной системы доходами от использования лесных ресурсов итоги лесных реформ последних двенадцати лет лучше всего характеризуются известной фразой В.С.Черномырдина - "хотели как лучше, а получилось - как всегда". Ну разве что некоторые сомнения вызывает первая часть этой фразы - насчет того, что хотели как лучше.
Что ждет леса и лесное хозяйство России в следующие шесть лет - в течение третьего президентского срока В.В.Путина?
В ближайшие годы все вышеперечисленные проблемы сохранятся, поскольку пока ни один из ключевых недостатков Лесного кодекса 2006 года и основанного на нем лесного законодательства, а также выстроенной в соответствии с этим кодексом и смежными законами системы государственного управления лесами, так и не был исправлен. Более того - концептуальные проблемы нового лесного законодательства, и даже сам факт того, что введение этого законодательства привело к хаосу и разрухе, не признаются, и вряд ли будет в обозримом будущем признан на официальном уровне. Изменения в лесное законодательство будут вноситься, и даже, возможно, отдельные второстепенные его недостатки будут исправляться - но это вряд ли сколько-нибудь существенным образом повлияет на общую ситуацию. История изменений Лесного кодекса и нормативно-правовых актов лесного хозяйства в последние годы это полностью подтверждает: в сам кодекс внесено уже 17 наборов поправок, подзаконные акты плодятся и меняются с небывалой ранее быстротой, но общее качество законодательства остается устойчиво низким, или даже продолжает снижаться. Представляется очевидным, что эта тенденция сохранится.
Надежды на то, что ситуация с лесным и близким к нему законодательством начнет меняться к лучшему со сменой руководства и состава профильного думского комитета, практически нет. Это также подтверждается практикой: на первый же важный и нужный законопроект, касающийся лесных вопросов (законопроект N 33443-6, внесенный Законодательным собранием Вологодской области и предусматривающий отмену лицензирования деятельности по тушению лесных пожаров), Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии был дан отрицательный отзыв. Подписал этот отзыв, кстати говоря, первый заместитель председателя Комитета И.И.Никитчук, формально представляющий "оппозиционную" фракцию - КПРФ. Скорее всего, эта практика продолжится - законопроекты, идущие вразрез с "линией партии" и предусматривающие исправление концептуальных ошибок лесного и смежного законодательства, будут отклоняться, пока эти ошибки не будут официально признаны руководителем государства.
Ситуация с лесным и смежным законодательством, скорее всего, в ближайшие годы будет существенно ухудшаться. При развитии событий по худшему (пока наиболее вероятному) сценарию, уже в 2012 году могут быть приняты новые губительные для лесов и лесного хозяйства законы. Это, прежде всего, уже принятый в первом чтении законопроект N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (существенно облегчающий "распил" лесных земель), а также готовящиеся законопроекты об отмене категорий земель и о развитии Сибири и Дальнего Востока (первый также радикально упрощает "распил" земель, а второй частично выводит из-под действия федерального законодательства примерно 61% территории страны). Принятие этих законопроектов (а в дополнение к ним, скорее всего, в ближайшее время появятся и другие) без качественной подзаконной базы и без эффективной работы государственных органов неизбежно приведет к управленческому хаосу, как это было с Лесным кодексом 2006 года. Рассчитывать на качественную нормативную базу в сфере лесных отношений в ближайшие годы не приходится. Рослесхоз едва успевает приводить эту базу в примерное соответствие с новыми изменениями в законодательстве и с новой структурой федеральных органов исполнительной власти (переутверждает старые акты Минсельхоза и других ведомств с минимальными поправками уже от своего имени), и ему не до качества. Да и невозможно силами оставшихся в этом ведомстве специалистов обеспечить подготовку качественных актов в том количестве, которое требуется по нынешнему законодательству.
Тяжелая ситуация складывается и в области кадрового обеспечения лесного хозяйства и системы государственного управления лесами. Профессиональное лесное образование в результате реформ последнего десятилетия осталось практически без производственной базы - студентам в большинстве случаев почти негде проходить реальную практику, нет того положительного опыта, с которым они могут познакомиться во время обучения. Непрестижность лесной отрасли ведет к тому, что в лесные ВУЗы часто идут совершенно незаинтересованные в будущей работе по специальности абитуриенты с невысоким уровнем школьного образования, которые по окончании учебы выбирают места работы, никак не связанные с полученной специальностью. Реформа среднего специального лесного образования (передача всех лесхозов-техникумов субъектам РФ в качестве компенсации расходов федерального бюджета, связанных с реформой полиции) ставит под вопрос будущее подготовки специалистов среднего звена. Скорее всего, до конца 2012 года система лесхозов-техникумов сохранится примерно в ее нынешнем виде, но есть большие сомнения в том, что все регионы будут заинтересованы в полном сохранении именно лесной специализации этих техникумов в дальнейшем. В результате в ближайшие годы наверняка сложится ситуация, при которой укомплектовать все уровни системы государственного управления лесами квалифицированными специалистами с подходящим образованием будет уже невозможно.
Ситуация в лесном секторе России в ближайшие годы неизбежно будет усугубляться в связи с природными бедствиями (масштаб и последствия которых во многом предопределяются неспособностью органов лесоуправления реагировать на них на ранних этапах), а также проблемами общеэкономического характера, не специфическими для лесного сектора. В частности, большое влияние на развитие лесного сектора будут оказывать катастрофические лесные пожары и гибель лесов в результате вспышек численности вредителей и болезней. Пожары и гибель лесов, в сочетании с прогрессирующим истощением лесных ресурсов в связи с нерациональным лесопользованием, уже в ближайшие годы могут оставить многие крупные предприятия лесного сектора без достаточного обеспечения сырьем. В первую очередь остановка крупных предприятий лесного сектора из-за дефицита сырья возможна в регионах Северо-Запада Европейской России, но с большой вероятностью этими регионами дело не ограничится. В зоне особого риска находятся лесопильные предприятия, требующие качественного хвойного сырья; однако, кризис деревообрабатывающей промышленности может повлечь за собой серьезные проблемы и в смежных отраслях. Проблемы исчерпания лесных ресурсов в значительной степени усугубятся ростом тарифов и конкуренции с зарубежными производителями, особенно после уже почти гарантированного вступления России во Всемирную торговую организацию (согласно исследованию компании Ernst & Young и Российской экономической школы, именно лесной сектор России пострадает от вступления России в ВТО в наибольшей степени).
По мере истощения лесных ресурсов в регионах с развитой лесной промышленностью предприятия, испытывающие жестокий дефицит лесных ресурсов, будут пытаться всеми правдами и неправдами вовлекать в рубку последние ресурсы, в том числе там, где лесопользование ограничено или должно быть ограничено в связи с высокой природной и социальной ценностью леса. Это будет вести к росту конфликтов лесопользователей с местным населением, природоохранными и социальными организациями. Аналогичным образом ситуация будет развиваться и в густонаселенных районах страны: исчерпание свободных земель для развития городских агломераций будет вести к тому, что застройщики и органы власти будут всеми правдами и неправдами использовать земли из-под леса, и это тоже приведет к многочисленным острым конфликтам. В целом российский лесной сектор (в широком смысле этого понятия) будет становиться все более конфликтным, вызывать все больше вопросов и претензий со стороны гражданского общества. Поскольку разумное и приемлемое для всех решение этих проблем в рамках нынешней системы управления лесами в большинстве случаев окажется невозможным, конфликты все чаще будут переходить в политическую плоскость. Все большее количество людей будет переходить от требований сохранить лес к требованиям заменить людей, находящихся во власти, на тех, кто может обеспечить сохранение этого леса. Уничтожение лесов в окрестностях крупных городов, разрушающее среду обитания людей, скорее всего, станет одним из мощнейших факторов пробуждения народного самосознания и формирования гражданского общества, способного к сильным и эффективным протестным действиям.
При этом у власти в целом, и Президента РФ В.В.Путина в частности, возможностей и ресурсов для исправления сложившейся ситуации и тенденций ее развития очень мало. Связано это прежде всего с тремя следующими причинами.
1. В условиях, когда лесное хозяйство страны приведено к полному упадку, экономически доступные лесные ресурсы истощены и разорены, а энтузиазм большинства работников сведен почти к нулю, для ликвидации разрухи нужны довольно большие деньги (оценочно - порядка сотни миллиардов рублей в год, т.е. примерно вчетверо больше, чем сейчас). Свободных денег у государства в ближайшие годы, скорее всего, не будет - пик нефтегазовых доходов бюджета, видимо, пройден, а расходы будут расти (в том числе на реализацию "понтов" - дорогостоящих проектов типа зимней олимпиады в субтропиках, чемпионата мира по футболу и т.д.). Денег на ликвидацию разрухи в лесном секторе государству, скорее всего, взять будет неоткуда - "понты" в системе ценностей нынешней власти явно перевесят лес.
2. Заставить руководителей высшего и среднего звена в федеральных и региональных органах власти эффективно работать Президент практически не может. Безнаказанность и безответственность лояльных руководителей является одной из концептуальных основ так называемой "вертикали власти" (вспомним - даже за пожарную катастрофу в лесах 2012 года никто из руководителей федерального и регионального уровней не был наказан). Покушение на безнаказанность и безответственность высших чиновников будет означать разрушение концептуальных основ "вертикали власти", и представляется маловероятным, что Путин на это решится. А без этого рассчитывать на существенные изменения в стиле и качестве работы чиновников высшего уровня, отвечающих за леса, не приходится.
3. Ликвидация разрухи в лесном хозяйстве и системе государственного управления лесами требует эффективной координации действий всех уровней государственной власти и местного самоуправления, а также лесного бизнеса и гражданского общества. Такая координация осуществима только в том случае, если органы государственной власти и руководители государства будут восприниматься всеми здоровыми силами общества как легитимные, законным образом представляющие интересы граждан страны. После недавних декабрьских и мартовских выборов это практически невозможно - а значит, для проведения серьезных реформ, в том числе в лесном секторе, руководителям государства просто не хватит признания со стороны других уровней власти, бизнеса и активной части гражданского общества.
Таким образом, рассчитывать на то, что ситуация в лесном хозяйстве и системе государственного управления лесами в ближайшие годы будет принципиально улучшаться благодаря усилиям "сверху" (действиям органов государственной власти федерального уровня), не приходится. Отдельные частные проблемы, возможно, и будут в той или иной степени решаться, но в целом в ближайшие годы практически с гарантией сохранятся те тенденции развития лесного сектора, которые наметились и сформировались за последние двенадцать лет. Скорее всего, органы власти будут пытаться решать лесные проблемы в основном традиционным для последнего времени способом - построением виртуального парадного фасада с помощью подконтрольных государству СМИ, видимости относительного благополучия в лесах или, по меньшей мере, иллюзии постепенного улучшения ситуации.
Что делать?
С учетом всего изложенного, ситуация в лесном хозяйстве и системе государственного управления лесами выглядит крайне тяжелой, почти безнадежной. Простых и быстрых способов исправления ситуации не существует - для выхода из упадка и разрухи потребуется большая и очень продолжительная работа.
Во-первых, необходимо планомерно и методично разрушать основу нынешнего хаоса в лесах - ложь. Именно ложь - искажение или сокрытие данных о реальной ситуации в лесах и лесном хозяйстве, в том числе с пожарами, воровством древесины, распилом лесных земель, гибелью лесов от вредителей и болезней и т.д. - позволяет руководителям высшего уровня уходить от ответственности за свои злонамеренные и непрофессиональные действия, и в конце концов продолжать разрушение системы управления лесами. Ложь о том, что новый Лесной кодекс работает, позволяет ничего не менять в его концепции. Ложь о том, что горят тысячи гектаров леса, когда в реальности горят десятки тысяч, позволяет ничего не менять в подходах к охране лесов от пожаров. Ложь о том, что объемы незаконных рубок леса в России составляют полтора миллиона кубометров, позволяет подменять восстановление лесной охраны говорильней. Без разрушения системы лжи о лесах мы никогда не добьемся сколько-нибудь значительных реальных улучшений. Систему лжи нельзя разрушить усилиями небольшой группы людей: в современном мире большое значение имеет не только качество информации, но и количество ее источников. Поэтому очень важно, чтобы каждый сознательный работник леса, умеющий складно говорить и писать, имеющий выход в интернет, прилагал хотя бы какие-то усилия к тому, чтобы донести до людей правду о происходящем - пусть даже на примере каких-то своих совершенно частных и местных проблем. Для этого даже не обязательно работать с какими-либо СМИ или профессиональными журналистами - часто для того, чтобы привлечь внимание многих людей к той или иной проблеме, бывает достаточно личного блога или форума.
Во-вторых, надо всеми силами помогать тем людям, пусть даже совершенно далеким от лесного хозяйства и его проблем, кто пытается защищать те или иные леса от хаоса, воровства и распила. Сейчас практически повсеместно людям приходится бороться за свою окружающую среду, в том числе за леса вокруг своих городов и деревень. Им почти всегда нужна помощь специалистов - например, для того, чтобы получить экспертное заключение о том, что лес в городе является городским лесом, или что незаконно отведенный в санитарную рубку участок леса совершенно здоров, или что устройство в лесу свалки повлияет на здоровье этого леса и ухудшит качество окружающей среды. Борьба этих людей за свою окружающую среду - это еще и борьба за сохранение лесов и лесного хозяйства в целом. Она показывает власти, что лес - это не просто бросовые земли, которые можно освободить от деревьев и отдать под реализацию коммерчески привлекательных проектов, а самостоятельная ценность, которую надо беречь и которой надо грамотно управлять. Помогая людям и инициативным группам бороться за свои маленькие, пусть даже совершенно незаметные в масштабах страны, леса и лесочки, мы помогаем сберечь леса нашей страны в целом, и заставляем власть осознать, что для правильного обращения с этими лесами нужны специалисты.
В-третьих, необходимо заниматься просвещением сограждан. К сожалению, сейчас подавляющее большинство жителей нашей страны не осознает в полной мере связи между действиями органов государственной власти и конкретных должностных лиц, и тем, что происходит вокруг них в реальной жизни - или видит эту связь в интерпретации "зомбоящика". Поэтому президент, подписавший Лесной кодекс (Путин), не воспринимается людьми как человек, ответственный за хаос в лесах; министр МЧС, отвечающий за государственную политику в сфере пожарной безопасности (Шойгу), не воспринимается людьми как человек, виновный в пожарной катастрофе; губернаторы, отвечающие в целом за свои регионы, не воспринимаются людьми как те, кто виновен в повсеместном появлении заборов, свалок, незаконных построек и т.д. в лесах, находящихся в государственной собственности и общем пользовании граждан. Необходимо разъяснять людям те простые истины, которые профессионалам часто кажутся очевидными - например, что катастрофические пожары, рост воровства леса, многочисленные заборы в государственных лесах и тому подобные бедствия связаны с принятием в 2006 году нового Лесного кодекса, уничтожившим лесную охрану и систему борьбы с лесными пожарами, создавшим новые лазейки для распила земель и т.д. Если абсолютное большинство граждан России начнет эти связи осознавать и учитывать их в том числе на выборах - с течением времени у нас будет шанс получить во главе государства чиновников, заботящихся о благе народном (в том числе связанном с лесами).
В-четвертых, необходимо противодействовать всеми возможными способами тем изменениям в законодательстве и системе управления лесами, которые могут иметь практически необратимый разрушительный характер. Например, такой характер может иметь отказ от деления земель на категории (то, что сейчас прорабатывает Минэкономразвития): если произойдет в том числе отказ от понятия "земли лесного фонда", это будет означать, что многие леса окажутся в ситуации неопределенного правового статуса и станут объектами распила. Такой же характер может иметь частичный вывод Восточной Сибири и Дальнего Востока из-под действия лесного и смежного законодательства, а также введение в Гражданский кодекс РФ поправок, упрощающих легализацию самовольного строительства в лесах (что тоже неизбежно приведет к ускорению распила земель). Распил лесных земель почти всегда имеет необратимый характер - если тот или иной участок однажды выведен из общего пользования граждан, и на нем возведены те или иные постройки и заборы, вернуть его в исходное состояние на практике оказывается невозможно, что бы по этому поводу не говорили законы и правила, и какими бы ни оказывались судебные решения.
В-пятых, надо постепенно нарабатывать основы для будущей системы разумного и грамотного управления лесами Российской Федерации. Сейчас в профессиональном сообществе работников леса и природоохранников есть почти полный консенсус по поводу того, что нынешнее лесное законодательство никуда не годится, а основанная на нем система управления лесами не работает и не может работать на благо страны и ее граждан. Но консенсуса по поводу того, какой должна быть лесная политика России, каким должно быть новое лесное законодательство, каковы цели лесоуправления и лесного хозяйства, кто и как должен распоряжаться лесами и поддерживать в них порядок - пока нет. Рано или поздно, скорее всего - по истечении нынешнего шестилетнего президентского срока, в нашей стране придется выстраивать новую систему государственного управления лесами, соответствующую интересам страны и общества. Шесть лет - это не слишком большой срок для того, чтобы тщательно продумать новую систему управления лесами и меры по ее введению, подготовить и убедить общество в том, что именно такая система нужна, что на нее придется тратить большие государственные силы и средства. Поэтому над основами этой системы, в том числе будущей национальной лесной политики и будущего лесного законодательства, надо думать уже сейчас. Алексей Ярошенко, 7 мая 2012 года
